Измененията
в Конституцията от декември 2015 – една година по-късно
„За
мен членове на парламента никога, никога, никога не трябва
да имат присъствие в един съдебен съвет.“ Това заяви бившият румънски министър
на правосъдието Моника Маковей в едно от многобройните си интервюта, взети с
нея от български журналисти през миналата година, когато съдебната реформа у
нас беше сред най-обсъжданите теми в медийното пространство. Маковей е известна
с постигнатите значителни успехи в борбата с корупцията сред политическия елит
на Румъния в периода 2004 – 2007 г., като тези резултати се основават на
дълбока реформа в съдебната власт, реализирана от нея и министерския ѝ екип. Чрез
структурни промени
в по-рано създадената
Дирекция за
борба с
корупцията, начело
на която
стои специализиран прокурор,
са инициирани
разследвания срещу
видни политици, магистрати и
полицейски началници, голяма част от които са доведени до успешен край.
Ефективните действия на дирекцията продължават и след оставката на Маковей като министър през 2007 г., като след поемането на антикорупционното ведомство от Лаура Кодруца Кьовеши през 2013 г. са разследвани кметове, депутати, бивши министри, както и бившия премиер Виктор Понта. Заслуга за това има законовата уредба на
дирекцията, която е институционално независима от структурите на прокуратурата
и полицейските служби в Румъния. Учредяването на аналогично антикорупционно
звено в прокуратурата, независимо от главния прокурор, е една от опорните точки
на инициативата „Правосъдие за всеки“, която изразява позиции за провеждане на
съдебна реформа „по румънски модел“ у нас.
И
въпреки че тази гражданска организация успя с много усилия да стигне единствено
до изслушване в Народното събрание, през миналата година промени в съдебната
система се случиха, но в далеч по-непретенциозен вид от първоначално
предложения. Промените в Конституцията, които предизвикаха широкия дебат
тогава, засегнаха преимуществено Висшия съдебен съвет (ВСС) – „правителството“
на съдебната власт, което е натоварено с решаване на нейните най-важни
административни и кадрови въпроси и с управлението на имуществото и бюджета ѝ. Той
е колективен
орган от
25 изтъкнати магистрати,
в него
участват като
членове по
право „тримата
големи“ –
председателите на
ВКС и
ВАС, както
и главния
прокурор, и
изборни членове в две равни квоти 11-11. Една квота се формира от
представители на съдебната система, избрани на съответното общо събрание на
съдии и общо събрание на прокурори/следователи. В другата квота –
политическата, намират място юристи, които биват излъчени от Народното
събрание.
За
да припомня, с промените от 2015 г. Съветът беше разделен на две колегии - съдийска
и прокурорска, за да може всяка от тях еднолично да се занимава с
кариерното развитие и професионалните въпроси на съдиите и, съответно, на
прокурорите и следователите. Съдът и прокуратурата формират заедно съдебната
власт съгласно Конституцията, но техните функции и правомощия са твърде
различни; това е естествено, тъй като съдията и прокурорът не могат да бъдат
абсолютно поставени на една плоскост – прокурорът винаги е страна в процеса, а
съдията е независимият арбитър, който е длъжен да зачита по достойнство и
едната, и другата страна (най-често от другата страна стои адвокатът).
Подкрепени с тези аргументи, промените в основния закон по тази точка бяха
приети в оригиналния им вид. За сметка на това обаче с единични изключения
депутатите се споразумяха (с мнозинство от над 220 гласа „за“) за различно от
първоначално предложеното разпределение на квотите в ВСС. Те останаха равни в
цялост, като в съдийската колегия съотношението бе уредено 6-6, а в прокурорската
5-5. Още тогава се появи въпросът дали всъщност има особено значение какво ще
бъде разпределението, въпреки че именно то предизвика оставката на министър
Христо Иванов, при положение, че политическата квота има такова сериозно
присъствие във ВСС. Защо изобщо има представители, излъчени от законодателното
тяло, в един орган на съдебната власт и това не противоречи ли на
фундаменталния принцип за разделение на властите, който всички добре
знаем?
Деполитизиран Висш съдебен съвет – стъпка към гарантирането
на независим съд
Най-напред
– не, политическата квота във ВСС не противоречи на съвременното разбиране за
„гъвкаво“ разделение на властите, при което властите освен че взаимно се
възпират, са длъжни и да си съдействат и да работят в относителна хармония.
Избирането на юристи с високи професионални и нравствени качества за членове на
ВСС от Народното събрание е записано в чл.130, ал.3 от Конституцията. Тази
разпоредба е обусловена от конституционноправното разбиране, че е необходима
ефективна форма на надзор и своеобразно демократизиране на органите на
съдебната власт. Теоретично тази постановка изглежда издържана, стои добре
в контекста на общата формулировка за това "едната власт да възпира
другите" и дава възможност за влияние от пряко избрания от суверена
парламент върху иначе изцяло „затворената“ към демокрацията съдебна власт. На
същия принцип в съдебния процес по наказателни дела на първа инстанция съдията
заседава в колегиум със съдебни заседатели, обикновени граждани, които трябва да
са изразители на обществените настроения. Но резултатите, които произвежда тази
форма на косвен контрол, поставят под сериозно съмнение смисъла от такова
парламентарно участие, което неизбежно генерира политическо влияние в системата
на съдилищата и прокуратурите. Съвременната криза на представителството дава
своето ярко отражение тук – обществото не вярва, че народните
представители работят в името на общото благо в Народното събрание и съответно
още по-малко вярва, че политическата квота във ВСС по какъвто и да било начин
представлява обществото в този колективен орган.
Да
погледнем по-конкретно. Най-напред, изискванията за всички изборни членове на
ВСС са едни и същи – няма по-специални изисквания за издигнатите от Народното
събрание. Това позволява избирането на юристи, които имат партийна обвързаност,
въпреки че формално те се отказват от нея с влизането си в Съвета. В момента
един от членовете на ВСС е бил преди това народен представител от ГЕРБ.
На второ място, нито политическата квота в цялост, нито нейните представители
поотделно не са законово задължени с каквато и да е отчетност пред Народното
събрание, което на практика лишава от съдържание теоретичното схващане, че те
упражняват някаква форма на надзор. Също така, законодателят не е овластен да
изтегли от Съвета някого от избраните членове и да излъчи друг професионалист
на негово място – липсват каквито и да било лостове за влияние върху тези
личности. На базата на тези основания „концепцията“ за политическата квота във
ВСС у нас има нужда от преразглеждане в духа на цитираните думи на Моника
Маковей. Всъщност, баналният вече пример с Румъния и тук е приложим - във
Върховния съвет на магистратите в Румъния не членуват избрани от парламента
юристи.
Функционалните различия между съда и прокуратурата
Все
пак, не могат да бъдат пренебрегнати съществените разлики във функциите, които
изпълняват от една страна съда, а от друга - прокуратурата и следствените
отдели в нея. Независимостта на съда е основният принцип на неговото
съществуване, принцип, който трябва да бъде абсолютен. Прокурорът също
трябва да има гарантирана независимост и собствена преценка, но той няма и не
може и да има, за разлика от съдията, свободата да следва своето вътрешно
убеждение при изготвяне на обвинителния акт. Той е защитник на обществения
интерес за справедливост, своеобразен изразител на волята на общността за
санкциониране на престъпилия установените закони индивид. Само че обвинителният
акт на прокурора, който би трябвало с правни аргументи да протестира срещу
извършеното престъпление, представя едната страна в спора, а на обвиняемия са
предоставени всички възможни правни средства да оспори това обвинение. Затова в
ежедневната си работа прокурорите си съдействат със служителите на МВР в
процеса на разследването на всяко престъпление и това е напълно
естествено.
В
някои страни взаимодействието между прокуратурата и изпълнителната власт е
много по-интензивно, като най-тясна е връзката помежду им в американския
конституционен модел, където "министърът на правосъдието" изпълнява
функциите на главен прокурор (Attorney General), като той се избира от
Президента и е част от неговия кабинет. У нас прокуратурата е част от съдебната
власт с цел да не се допусне оказването на каквото и да е влияние на правителството
върху нея, за да не се превръща тя в инструмент за разправяне с опонентите на
управляващите. Така парадоксално се оказва, че избирането на част от членовете
на прокурорската колегия от парламента е един от малкото способи за въздействие
върху безконтролния главен прокурор в контекста на централизираната и силно
йерархизирана структура на прокуратурата у нас. Друг въпрос е, че практиката
показва тази форма на надзор като напълно неефективна, поне в рамките на
сега действащия Висш съдебен съвет. Но определено в българския модел по-скоро
има обосновани аргументи за наличие на политическа квота в прокурорската
колегия на ВСС. Това в никакъв случай не може да се твърди за съда – излъчени
от политиците представители нямат легитимни основания да взимат участие в
решаването на професионалните въпроси на съдиите в страната.
Инспекторатът към ВСС - маргинализираната институция с
голям потенциал
На
последно място трябва да се отбележи, че премахването на политическата квота не
лишава Народното събрание от всички възможности за влияние върху съдебната
власт. С промените в Конституцията от 2007 г. беше създаден Инспекторатът към
ВСС, който проверява дейността на органите на съдебната власт, без да засяга
независимостта на магистратите. Откакто беше създаден, той не произведе дори
малка част от очакваните от него резултати в борбата с корупцията сред
магистратите. Но съгласно промените в основния закон от декември 2015 г. ИВСС
неговите правомощия бяха разширени. Накратко, Инспекторатът извършва проверки
за почтеност и конфликт на интереси на съдиите, прокурорите и следователите, на
техните имуществени декларации, както и за установяване на действия, които
накърняват престижа на съдебната власт (чл. 132, ал.6 от Конституцията).
Главният инспектор и десетимата инспектори се избират изцяло от Народното
събрание. За тях също не са предвидени механизми за отчетност или сменяемост
при настъпване на определени уличаващи обстоятелства. Затова с подходящите
законодателни промени този орган може да осъществява качествен надзор на
съдебната власт, а по-тясната му обвързаност с парламентарното мнозинство може
да допринесе за по-активната му роля в евентуалните бъдещи антикорупционни
програми. Това взаимодействие трябва да бъде съпроводено със скъсване на
институционалната връзка на Инспектората с ВСС, който като един административен
орган, съставен изцяло от представители на съдебната система, да продължи да
изпълнява заложените в Конституцията функции, без да включва в състава си
политически обвързани личности.
